全球热门:胡耀文：推动公益诉讼制度的完善

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党的二十大报告明确指出：“完善公益诉讼制度。”2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》中就明确提出要“完善公益诉讼法律制度”。党的二十大报告强调了这一目标，充分体现了党中央对完善公益诉讼制度的重视。公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律法规，侵犯国家利益、社会利益或特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究法律责任的活动。公益诉讼包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。公益诉讼的法律依据主要有《民事诉讼法》《行政诉讼法》等。我国公益诉讼尚处于初步建立阶段，有待进一步完善。公益诉讼旨在保护国家利益、社会利益或特定的他人利益。公共利益归根结底是人民利益，公益诉讼作为一项着眼于维护公共利益的司法制度，是党和国家的一项重大民心工程。“江山就是人民，人民就是江山。”完善公益诉讼制度体现了人民至上的鲜明立场，彰显了深厚的人民情怀。

一、进一步拓展公益诉讼的受案范围

2021年6月15日印发的《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确要求，“积极稳妥拓展公益诉讼案件范围”“总结实践经验，完善相关立法”。依据《民事诉讼法》第五十八条的规定，民事公益诉讼的范围限于污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。依据《行政诉讼法》第二十五条的规定，行政公益诉讼主要限于生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域。十八大以来，伴随着英烈保护法、安全生产法、个人信息保护法、军人地位和权益保障法、未成年人保护法、反垄断法、反电信网络诈骗法、农产品质量安全法、妇女权益保障法等法律的制定与实施，公益诉讼的范围已经有了很大程度的拓展。这些法律针对检察机关提起公益诉讼作出规定，对人民利益有了更加全面、切实的保护。公益诉讼范围的拓展贯彻并体现了以人民为中心的发展思想。二十大后，在以习近平同志为核心的党中央领导下，通过立法、司法等不同途径，公益诉讼制度必将得到进一步完善。进一步拓展公益诉讼的受案范围有利于更加全面地保护人民利益。公益诉讼可以进一步拓展适用到劳动者集体权益保护、人工智能侵权、大数据的算法歧视等领域。党的二十大报告指出：“加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法。”针对上述重点领域、新兴领域可能产生的公共利益侵权案件，可以纳入公益诉讼的保护范畴。

二、探索制定统一的公益诉讼法律

公益诉讼专门立法，也是满足实践发展需要，破解制度发展瓶颈的客观要求。相关单行法律不断增设公益诉讼条款，充分反映了人民群众对美好生活的需求，体现了党和国家对人民利益的重视。目前，关于公益诉讼的法律规范基本上散见于不同的单行法律之中，且属于授权性的、原则性的规定。完善的公益诉讼制度有赖于系统的法律规范支撑。中国特色的公益诉讼诉前程序、中国特色公益诉讼检察制度、公益诉讼的执行程序等具体安排都迫切期待党领导国家系统总结实践经验、优化顶层设计，通过专门立法保障公益诉讼权能统一规范高效运行，进而推动完善的具有中国特色的公益诉讼制度的建成。要加强公益诉讼专门立法研究，携手有关部门和专家学者，不断形成共识，争取尽快拿出凝聚各方智慧、体现中国特色、务实管用的立法研究报告和法律草案建议稿，供立法部门参考。立法机关要前瞻性思考、全局性谋划、整体性推进公益诉讼法律制度的完善。统一的公益诉讼法律将在维护国家利益和社会公共利益、推动国家治理体系和治理能力现代化等方面发挥重要作用，形成一体化办案、跨区域协作办案、诉前磋商等工作机制，推动公益诉讼检察制度不断健全完善，使得公益司法保护“中国方案”的蓬勃活力和制度优势得到充分显现。加快推进公益诉讼专门立法，是完善公益诉讼制度、推动公益诉讼工作向纵深发展的基本要求，也是贯彻落实党的二十大精神的务实之举。

三、完善公益诉讼的责任承担方式

不同类型的公益诉讼案件，责任承担方式也应当是不尽相同的。检察机关提起的行政公益诉讼，诉讼请求多为确认行政机关不作为违法或者判决要求行政机关继续履职。前者为确认之诉，判决生效后一般无需被告人配合履行。后者为给付之诉，判决的执行内容为行政机关的积极作为。国家机关和相关的组织和个人提起民事公益诉讼，责任承担方式则更为多样化。例如，针对侵犯诸多消费者合法权益的公益诉讼，责任承担方式可能包括消除危险、返还财产、赔偿损失等；针对侵犯英烈名誉的公益诉讼，责任承担方式可能包括停止侵害、赔礼道歉、消除影响、恢复名誉、赔偿损失等；针对污染环境的公益诉讼，责任承担方式可能包括停止侵害、恢复原状、赔偿损失等，但是污染环境公益诉讼所获之赔偿，并无必要补偿给某些特定个人，而应致力于被污染环境的修复。因此，上述赔偿款项应当专门用于恢复和维护被损害的环境和资源等公共利益，设立“专款专用配套机制”。在个人信息保护、未成年人保护、反垄断、反电信网络诈骗、农产品质量安全等各具特色的公益诉讼领域，责任承担的具体方式也不尽相同。由于公益诉讼的特殊性，待公益诉讼判决生效后，部分公益诉讼判决的执行也需要多部门合力、多举措并举。如在破坏环境资源类案件中，检察机关可以联合环保局、安监局等部门，由专业的环评机构对环境资源的修复进度和改善情况进行评估，以确定裁判结果是否得到积极执行。因此，统一制定的公益诉讼法律可以针对不同类型的公益诉讼设定不同的责任承担方式，并就公益诉讼责任的承担作出特殊安排。

【作者：胡耀文单位：河南省社会科学院 本文系河南省社会科学院2023年度基本科研费一般项目“黄河流域生态地方立法保护研究”（23E91）阶段性研究成果】

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